日本の公害経験
令和2年3月14日
今日、我が国では、主要な汚染物質の環境基準は概ね達成され、我が国企業の有する優れた省エネ・環境技術は、世界からも高く評価されていますが、戦後の高度経済成長の過程で、重化学工業が急速に発展し、深刻な大気汚染や水質汚染を経験しました。当時、十分な環境対策が講じられずに、各地で深刻な健康被害が生じたことは、痛切な教訓となっています。
日本の四大公害の一つに、三重県四日市喘息公害がありますが、1962年当時、四日市市の硫黄酸化物の最高濃度は1.0ppmに達しました（環境基準は一日平均値が0.04ppm、一時間値が0.1ppm。現在の四日市市は0.006ppm程度）。1964年の東京五輪の際の大気汚染は、2008年の北京五輪の頃と比べても深刻だったという評価もあります。
北九州市の大気の状況（北九州市提供）
日本では、今日の環境状況を実現するまでには、政府の対策、企業の技術開発、市民の協力により、長い時間をかけて、一歩ずつ、改善の取り組みを進めてきました。
政府の政策としては、まず、地方自治体から取り組みが始まりました。全国各地で公害が深刻し、大きな社会問題となると、地方政府の指導者の選挙で公害対策が一つの焦点となり、政権交代が起こりました。公害対策の強化を約束して選挙で勝利した地方政府の指導者は、環境規制を強化するために環境条例を制定し、企業に対する規制を強化していきました。
工場が操業を続ける上では、地域住民の理解が不可欠です。我が国では、地方自治体と住民が地元企業の工場と交渉を行い、「公害防止協定」を締結し、国の法律や地方政府の条例による規制よりもさらに厳しい排出基準が合意される事例も少なくありません。多くの工場は、地方政府による工場に対する立ち入り検査に加え、地元市民に対して自主的に工場を公開し、相互の信頼関係を強化するための努力をしています。
中央政府も、1968年に大気汚染防止法を制定するなど、各種の関連法令を整備し、規制を強化しました。工場や自動車からの排出基準は、科学的知見や技術進歩にあわせて、逐次強化してきました。個別の工場や自動車の濃度規制に加え、地域全体の排出総量規制も導入し、大きな効果を上げてきました。
工場が規制に違反した場合は、例え過失がなくても、処罰の対象になります。また、違反企業に対しては、改善命令といった段階を経ずに、直接罰則をかけることで、迅速な処理を行うことができます。違反があった場合には、企業と責任者個人の双方に罰則を課します。企業が新たに汚染排出施設を建設しようとする際には、企業は政府に対して計画を提出しますが、政府は排出基準達成が難しいと判断する場合は、計画の変更を命令します。
法律を作っても、これが適切に執行されなければ、単なる飾りものとなってしまい、法律を作った意味がありません。規制を守っている企業がいる一方、規制を無視して操業を続ける企業があれば、企業には、自分たちだけが高いコストを負担して規制を守ろうという動機が生じないでしょう。環境法を執行する際には、公平性の観点から、すべての企業に100％、法令を遵守させることが何よりも重要なのです。
規制を適切に運用するためには、中央政府が上から下に法令の順守を指示するだけでは不十分で、規制を取り締まる地方政府の担当官と、規制を実施する工場の技術者の人的な能力を向上させることが不可欠です。日本では、各地方政府は、観測や取り締まりを行う担当部局の職員の人材の育成に力を入れ、地域ごとに公害研究所も整備し、測定分析能力を向上させました。企業に対しては、主要な汚染物質を排出する工場には、「公害防止管理者」という国家資格を取得した職員を配置することを義務付けました。企業は、工場長を公害防止主任管理者として任命し、工場で大気汚染や水質汚染を担当する技術者を公害防止管理者として任命し、政府に報告します。これまでに、試験や講習を受けて管理者の資格を取得した人は55万人に上ります。日本政府は、中国環境保護部 の要望に応じ、中国国内で企業環境監督員制度を実施するための試行事業を共同で実施しています。
また、規制措置に加えて、経済的インセンティブにより企業の取り組みを促すため、汚染物質の排出量に応じた費用や税を工場から徴収するとともに、企業が大気汚染対策設備を導入する際に補助金の支給や税制優遇を実施しています。日本では、「公害健康被害補償法」に基づき、大気汚染物質を排出する工場及び自動車利用者は、一定の費用を負担しており、大気汚染が深刻な地域で呼吸器系の疾患に罹患した患者の方々に対し、最高時で、年間1千億円（約70億人民元）の費用負担を行いました。
さらに、情報公開・住民参加も重要です。事業実施前の環境アセスメントや、操業開始後の排出データの情報公開を丁寧に行い、地域の住民の理解と支持を得ることは、回り道に思えるかもしれませんが、企業にとって、結果的には、よい結果をもたらします。企業が発表するデータの信頼性を高めるためには、専門家が住民に対して、中立な立場で助言を行うことが有効です。
以上のように、規制措置、経済措置、情報公開・住民参加など、様々な政策手法を効果的に組み合わせることが重要なのです。
また、市民も、日常生活の中で、環境保全に協力しています。一人一人が、空調の冷暖房の温度の適度な設定、自動車からバス、地下鉄、自転車への乗り換え、物を大切に使うこと、ごみの分別等に積極的に取り組むことで、汚染物質の排出を減らすことができるのです。学校での環境教育の授業や、子供たちの自主的な活動なども広がっています。環境NGOは、政府や企業に対して反対意見を表明する だけでなく、環境負荷の少ない街づくりについて政府に対する政策提言を積極的に行っています。
こうした社会の各主体の様々な努力を通じ、今世紀に入り、日本全国で主要な大気汚染物質はおおむね、環境基準を達成するようになりました。
最近注目されているPM2．5は、日本にとっても、比較的新しい課題です。
1996年以降、東京都内で、約600人の人々が、自動車による大気汚染により呼吸器疾患に罹患したと主張して、国、東京都、首都高速道路公団、自動車メーカー7社を相手取り、損害賠償や道路の使用禁止を求める訴訟を起こしました。呼吸器疾患には、自動車による排気ガスに加えて、個人の体質、生活環境、喫煙など、様々な原因が存在します。そのため、一人ひとりの患者さんについて因果関係を特定することは大変困難であるため、裁判の過程では、大気汚染と疾病の因果関係の有無を巡り、原告と被告の間で争いがありましたが、最終的に、2007年、原告と被告の間で、和解により解決しました。和解では、第1に、国、首都高速道路公団、自動車メーカーが、それぞれ60億円（約4億元）、33億円、5億円を負担し、東京都が設立する喘息患者救済制度に対して支援を行うこと、第2に、国、東京都、首都高速公路公団が、道路沿道の環境対策を実施すること、第3に、自動車会社が原告に対して、12億円の解決金を支払うこと、第4に、国は、PM2．5の環境基準の制定を検討すること、が合意されました。裁判の和解を一つの契機として、2009年に、PM2．5の環境基準が制定され、対策が強化されたのです。
日本においても、経済発展と環境保全の両立の解消は、決して容易ではありませんでした。高度経済成長期においては、経済発展がまず何よりも優先されていました。今では信じられないことですが、工場地帯の小学校の校歌では、煙突からたなびく七色の煙が、経済成長のシンボルとして、誇らしげに歌われていました。1967年に制定された「公害对策基本法」では、当初、「生活環境の保全については、経済の健全な発展との調和が図られるようにする」といういわゆる「経済調和条項」が規定され、経済優先の規定であるとして、批判を呼びました。
前述のように、我が国では、高度成長の代価として、多くの地域で公害による健康被害が発生し、大きな社会問題になりました。公害裁判では、汚染企業の責任が次々と認められ、損害賠償を行うために多大な出費を迫られました。環境を犠牲にした経済発展は、多くの人々の生命と健康を害し、経済的にも立ち行かないことが明らかになったのです。
1970年“公害国会”で「水質汚濁防止法」、「廃棄物処理法」等、14の法律が制定、修正されました。また、上述の「公害对策基本法」の「経済調和条項」も削除されるに至ったのです。
環境保護を優先とした新たな価値観を社会に広めていくためには、既得権益と対峙して環境対策を強力に 進めるための法律と実施機関が必要となります。そのためには、中央英府や地方政府の指導者が、強いリーダーシップを発揮することが期待されます。日本では、毎年、数本ずつの環境法が制定、改正されるとともに、環境行政機関の権限が徐々に強化されています。政府や企業の取組を後押しする上で、研究者、環境NGO、メディアも積極的な作用を果たしています。
今日、多くの企業は、環境対策に確実に取り組むことは、経済的にも合理的であるということを理解しています。日本の研究者の分析によれば、日本全国で、二酸化硫黄による大気汚染について、対策を講じずに発生した損失は、公害対策に必要な費用の10倍であったことが分析されています。つまり、事前に対策を講じていれば、社会全体で必要な費用はわずか10分の1で済んだということです。
企業は、政府の規制に対応して、工場や自動車の大気汚染対策に多大な投資を行い、研究開発を進め、技術革新を実現しました。たとえば、自動車の排ガス規制について、日本政府は、アメリカに先駆けて非常に厳しい排ガス規制を実施しました。日本メーカーの技術者は、多大な努力により、排ガス性能のよいエンジンを世界で初めて開発することに成功しました。その後、優れた環境性能を有する日本の自動車は、世界の市場に進出していくことに成功します。
今後、大気汚染、地球温暖化など、地球規模の環境問題がますます深刻化するなか、有限な資源、環境を保護し、持続可能な発展を実現するためには、地球規模で環境規制を強化する以外に道はありません。いずれ規制が強化されるのであれば、いち早くそれを見通して緑色型、低炭素型、循環型社会に対応した製品やサービスの開発を行い、安価に提供することに成功した企業が、世界の市場で大きなシェアを得ることができるでしょう。
日本の四大公害の一つに、三重県四日市喘息公害がありますが、1962年当時、四日市市の硫黄酸化物の最高濃度は1.0ppmに達しました（環境基準は一日平均値が0.04ppm、一時間値が0.1ppm。現在の四日市市は0.006ppm程度）。1964年の東京五輪の際の大気汚染は、2008年の北京五輪の頃と比べても深刻だったという評価もあります。
北九州市の大気の状況（北九州市提供）
日本では、今日の環境状況を実現するまでには、政府の対策、企業の技術開発、市民の協力により、長い時間をかけて、一歩ずつ、改善の取り組みを進めてきました。
政府の政策としては、まず、地方自治体から取り組みが始まりました。全国各地で公害が深刻し、大きな社会問題となると、地方政府の指導者の選挙で公害対策が一つの焦点となり、政権交代が起こりました。公害対策の強化を約束して選挙で勝利した地方政府の指導者は、環境規制を強化するために環境条例を制定し、企業に対する規制を強化していきました。
工場が操業を続ける上では、地域住民の理解が不可欠です。我が国では、地方自治体と住民が地元企業の工場と交渉を行い、「公害防止協定」を締結し、国の法律や地方政府の条例による規制よりもさらに厳しい排出基準が合意される事例も少なくありません。多くの工場は、地方政府による工場に対する立ち入り検査に加え、地元市民に対して自主的に工場を公開し、相互の信頼関係を強化するための努力をしています。
中央政府も、1968年に大気汚染防止法を制定するなど、各種の関連法令を整備し、規制を強化しました。工場や自動車からの排出基準は、科学的知見や技術進歩にあわせて、逐次強化してきました。個別の工場や自動車の濃度規制に加え、地域全体の排出総量規制も導入し、大きな効果を上げてきました。
工場が規制に違反した場合は、例え過失がなくても、処罰の対象になります。また、違反企業に対しては、改善命令といった段階を経ずに、直接罰則をかけることで、迅速な処理を行うことができます。違反があった場合には、企業と責任者個人の双方に罰則を課します。企業が新たに汚染排出施設を建設しようとする際には、企業は政府に対して計画を提出しますが、政府は排出基準達成が難しいと判断する場合は、計画の変更を命令します。
法律を作っても、これが適切に執行されなければ、単なる飾りものとなってしまい、法律を作った意味がありません。規制を守っている企業がいる一方、規制を無視して操業を続ける企業があれば、企業には、自分たちだけが高いコストを負担して規制を守ろうという動機が生じないでしょう。環境法を執行する際には、公平性の観点から、すべての企業に100％、法令を遵守させることが何よりも重要なのです。
規制を適切に運用するためには、中央政府が上から下に法令の順守を指示するだけでは不十分で、規制を取り締まる地方政府の担当官と、規制を実施する工場の技術者の人的な能力を向上させることが不可欠です。日本では、各地方政府は、観測や取り締まりを行う担当部局の職員の人材の育成に力を入れ、地域ごとに公害研究所も整備し、測定分析能力を向上させました。企業に対しては、主要な汚染物質を排出する工場には、「公害防止管理者」という国家資格を取得した職員を配置することを義務付けました。企業は、工場長を公害防止主任管理者として任命し、工場で大気汚染や水質汚染を担当する技術者を公害防止管理者として任命し、政府に報告します。これまでに、試験や講習を受けて管理者の資格を取得した人は55万人に上ります。日本政府は、中国環境保護部 の要望に応じ、中国国内で企業環境監督員制度を実施するための試行事業を共同で実施しています。
また、規制措置に加えて、経済的インセンティブにより企業の取り組みを促すため、汚染物質の排出量に応じた費用や税を工場から徴収するとともに、企業が大気汚染対策設備を導入する際に補助金の支給や税制優遇を実施しています。日本では、「公害健康被害補償法」に基づき、大気汚染物質を排出する工場及び自動車利用者は、一定の費用を負担しており、大気汚染が深刻な地域で呼吸器系の疾患に罹患した患者の方々に対し、最高時で、年間1千億円（約70億人民元）の費用負担を行いました。
さらに、情報公開・住民参加も重要です。事業実施前の環境アセスメントや、操業開始後の排出データの情報公開を丁寧に行い、地域の住民の理解と支持を得ることは、回り道に思えるかもしれませんが、企業にとって、結果的には、よい結果をもたらします。企業が発表するデータの信頼性を高めるためには、専門家が住民に対して、中立な立場で助言を行うことが有効です。
以上のように、規制措置、経済措置、情報公開・住民参加など、様々な政策手法を効果的に組み合わせることが重要なのです。
また、市民も、日常生活の中で、環境保全に協力しています。一人一人が、空調の冷暖房の温度の適度な設定、自動車からバス、地下鉄、自転車への乗り換え、物を大切に使うこと、ごみの分別等に積極的に取り組むことで、汚染物質の排出を減らすことができるのです。学校での環境教育の授業や、子供たちの自主的な活動なども広がっています。環境NGOは、政府や企業に対して反対意見を表明する だけでなく、環境負荷の少ない街づくりについて政府に対する政策提言を積極的に行っています。
こうした社会の各主体の様々な努力を通じ、今世紀に入り、日本全国で主要な大気汚染物質はおおむね、環境基準を達成するようになりました。
最近注目されているPM2．5は、日本にとっても、比較的新しい課題です。
1996年以降、東京都内で、約600人の人々が、自動車による大気汚染により呼吸器疾患に罹患したと主張して、国、東京都、首都高速道路公団、自動車メーカー7社を相手取り、損害賠償や道路の使用禁止を求める訴訟を起こしました。呼吸器疾患には、自動車による排気ガスに加えて、個人の体質、生活環境、喫煙など、様々な原因が存在します。そのため、一人ひとりの患者さんについて因果関係を特定することは大変困難であるため、裁判の過程では、大気汚染と疾病の因果関係の有無を巡り、原告と被告の間で争いがありましたが、最終的に、2007年、原告と被告の間で、和解により解決しました。和解では、第1に、国、首都高速道路公団、自動車メーカーが、それぞれ60億円（約4億元）、33億円、5億円を負担し、東京都が設立する喘息患者救済制度に対して支援を行うこと、第2に、国、東京都、首都高速公路公団が、道路沿道の環境対策を実施すること、第3に、自動車会社が原告に対して、12億円の解決金を支払うこと、第4に、国は、PM2．5の環境基準の制定を検討すること、が合意されました。裁判の和解を一つの契機として、2009年に、PM2．5の環境基準が制定され、対策が強化されたのです。
日本においても、経済発展と環境保全の両立の解消は、決して容易ではありませんでした。高度経済成長期においては、経済発展がまず何よりも優先されていました。今では信じられないことですが、工場地帯の小学校の校歌では、煙突からたなびく七色の煙が、経済成長のシンボルとして、誇らしげに歌われていました。1967年に制定された「公害对策基本法」では、当初、「生活環境の保全については、経済の健全な発展との調和が図られるようにする」といういわゆる「経済調和条項」が規定され、経済優先の規定であるとして、批判を呼びました。
前述のように、我が国では、高度成長の代価として、多くの地域で公害による健康被害が発生し、大きな社会問題になりました。公害裁判では、汚染企業の責任が次々と認められ、損害賠償を行うために多大な出費を迫られました。環境を犠牲にした経済発展は、多くの人々の生命と健康を害し、経済的にも立ち行かないことが明らかになったのです。
1970年“公害国会”で「水質汚濁防止法」、「廃棄物処理法」等、14の法律が制定、修正されました。また、上述の「公害对策基本法」の「経済調和条項」も削除されるに至ったのです。
環境保護を優先とした新たな価値観を社会に広めていくためには、既得権益と対峙して環境対策を強力に 進めるための法律と実施機関が必要となります。そのためには、中央英府や地方政府の指導者が、強いリーダーシップを発揮することが期待されます。日本では、毎年、数本ずつの環境法が制定、改正されるとともに、環境行政機関の権限が徐々に強化されています。政府や企業の取組を後押しする上で、研究者、環境NGO、メディアも積極的な作用を果たしています。
今日、多くの企業は、環境対策に確実に取り組むことは、経済的にも合理的であるということを理解しています。日本の研究者の分析によれば、日本全国で、二酸化硫黄による大気汚染について、対策を講じずに発生した損失は、公害対策に必要な費用の10倍であったことが分析されています。つまり、事前に対策を講じていれば、社会全体で必要な費用はわずか10分の1で済んだということです。
企業は、政府の規制に対応して、工場や自動車の大気汚染対策に多大な投資を行い、研究開発を進め、技術革新を実現しました。たとえば、自動車の排ガス規制について、日本政府は、アメリカに先駆けて非常に厳しい排ガス規制を実施しました。日本メーカーの技術者は、多大な努力により、排ガス性能のよいエンジンを世界で初めて開発することに成功しました。その後、優れた環境性能を有する日本の自動車は、世界の市場に進出していくことに成功します。
今後、大気汚染、地球温暖化など、地球規模の環境問題がますます深刻化するなか、有限な資源、環境を保護し、持続可能な発展を実現するためには、地球規模で環境規制を強化する以外に道はありません。いずれ規制が強化されるのであれば、いち早くそれを見通して緑色型、低炭素型、循環型社会に対応した製品やサービスの開発を行い、安価に提供することに成功した企業が、世界の市場で大きなシェアを得ることができるでしょう。