日本的公害经验

日本实现目前的空气质量水平，离不开长期以来通过政府对策、企业技术开发、市民合作一步步推进改善措施。

作为政府措施，首先采取相关对策的是地方政府。在全国各地出现严重的公害现象并已成为一大社会问题的背景下，公害对策成为地方政府领导选举中的一项焦点，且引起了政权交替。在选举中因承诺加强公害对策而获胜的地方政府领导制定了旨在加强环境管制的环境条例，收紧了对企业的管制。

在工厂持续开展作业的过程中，得到地区居民的理解也是必不可少的。地方政府和地区居民一同与当地工厂进行谈判，缔结“公害防止协定”，且双方达成共识的排放标准较国家法律层面或地方政府条例所规定的限制还更为严格的情况亦不少见。许多工厂除接受地方政府进行实地检查外，还自愿向当地居民开放工厂，为增强相互信赖关系做出努力。

中央政府也通过制定各类相关法律法规加强了限制，1968年颁布的大气污染防治法就是其中一例。伴随着科学认识与技术的进步，工厂及汽车的排放标准也得到逐渐提高。除了向每个工厂及汽车做出浓度限制外，还导入了地区总体排放总量限制，并取得了较大成效。

如果工厂违反了相关限制规定，即便其没有过失，也将成为处罚对象。对于违反企业，也未设整改阶段，将直接进行处罚，可由此迅速地给予应对。出现违反情况时，将向企业和责任人个人两方给予处罚。若企业拟新建排污设施，需向政府提交计划，如果政府认为其难以达到排放标准，将下令企业做出计划变更。

如果法律在制定后未能得到有效实施，就形同虚设、毫无疑义。在一些企业遵守规定的时候，倘若有些企业无视规定继续作业，那么企业就不会有动力独自承担高成本遵守规定。在执行环境法的过程中，着眼于公平，使所有企业百分之百的遵守法律法规尤为重要。

为切实落实相关规定，紧靠中央政府从上至下做出指示要求遵守法律法规是远远不够的，还必需要提高地方政府执法人员及遵守规定的工厂方技术人员的能力。在日本，各地方政府都在致力于培养监测、执法等相关职能部门的人才，每个地区还设立了公害研究所，不断提高监测分析能力。对于排放主要污染物的工厂企业，要求其安排取得“公害防止管理者”这一国家资格的工作人员，并将此作为一项义务。企业须将厂长任命为公害防止主任管理者，把负责工厂大气污染、水质污染工作的技术人员任命为公害防止管理者，并向政府进行报告。截至目前，通过考试及授课等方式取得管理者资格的人员已达到55万人。应中国政府的需求，日本政府正在和中国环境保护部共同开展这一方面的示范项目，该项目的目的在于推动中国国内实施企业环境监督员制度。

除了采取限制措施，为通过经济性奖励促进企业开展相关措      施，在根据污染物排放量向工厂征收税费的同时，企业导入大气污染对策设备时还提供相关补贴。在日本，根据“公害健康被害补偿法”，向大气排放污染物的工厂和汽车使用者须承担一定的费用，在大气污染情况严重的地区，向罹患疾病的患者承担的年度最高额度曾达到1千亿日元（约70亿人民币）。

此外，信息公开和公众参与也十分重要。通过积极公开项目开展前的环境评估和启动后的排放信息，得到当地居民的理解与支持，这一做法可能会被认为是舍近绕远，但最终将会带来好的结果。为提高企业所公开信息的可信度，专家站在中立的立场向居民做出建议以供参考是较为有效的方法。

如上所述，重要的是将限制措施、经济措施、信息公开及居民参与等各种政策方法有效地结合起来。

市民在日常生活中也在为保护环境做出努力。正是因为大家利用空调时注意设定合适的冷热温度、由开车出行转变为乘坐地铁或骑车、珍惜资源、积极开展垃圾分类，才得以实现节能减排。学校也在推广环境教育课、儿童自主性活动等内容。环境NGO不仅针对政府和企业提出批评意见，还围绕建设低环境负担型街区向政府积极献计献策。

通过社会各界的上述努力，进入本世纪后，在日本全国范围内，主要大气污染物基本达到环境标准。

近来一直倍受关注的PM2.5，对日本来说也是比较新的一个课题。

自1996年以来，东京都约600名居民以汽车大气污染导致身患呼吸系统疾病为由，将东京都、首都高速公路公团、7家汽车制造商告上法庭，提出了损害赔偿、禁止使用公路等要求。当时，我在日本环境省负责大气污染政策制定方面的工作，也因而有机会在这一诉讼中代表国家作为被告人参与其中。除了汽车尾气排放，个人体质、生活环境、吸烟等各类因素也影响着呼吸系统的健康状况。因此，认定每个患者的致病原因有很大的难度，在审判过程中，围绕大气污染与疾病之间是否存在因果关系，原告与被告之间进行了争论。

参与这场诉讼，是我在政府工作的这些年中遇到的最艰难、最煎熬的经历之一，但最终于2007年由原告与被告达成和解得以结案。和解内容包括，第一、国家、首都高速公路公团、汽车制造商分别承担60亿日元（约4亿人民币）、33亿日元、5亿日元的费用，面向东京都制定哮喘患者救助制度提供支持；第二、国家、东京都、首都高速公路公团实施公路沿途环境对策；第三、汽车制造商向原告支付12亿日元的和解金；第四、国家研究制定PM2.5环境标准。坦率而言，截至达成和解为止，日本国内众说纷纭、存在多种意见，并未针对PM2.5采取相关对策，但以此次诉讼和解为契机，于2009年制定了PM2.5环境标准，加强了这方面的对策。

在工业化发展过程中，日本如何平衡发展与环境之间的矛盾？

在日本，消解经济发展与环境保护的并立也绝非易事。在高度经济增长时期，经济发展排在最优先位置。现在可能都有些难以置信，但在当时，工业地区的小学校歌中还自豪的唱着，一缕缕七色烟雾从烟囱中袅袅升起，象征着经济的增长。在1967年制定的“公害对策基本法”中，最初规定“保护生活环境要与经济的健康发展相协调”这一“经济协调条款”，这被认为是以经济为优先的规定，遭到了诟病。

如前所述，在我国，作为高度增长的代价，多地出现了由公害引起的健康受损事件，这成为一大社会问题。在公害审判中，致污企业的责任纷纷得到认定，为进行损害赔偿支付了大量费用。大家清楚的意识到，以牺牲环境为代价的经济发展，不仅损害了很多人的生命健康，从经济上看也是很难立足的。

1970年，在“公害国会”中制定或修改了“水污染防治法”、“废弃物处理法”等14部法律。此外，“公害对策基本法”中的“经济协调条款”也被删除。

为了在社会中普及以环境保护为优先的价值观，需要有能够与既得权益相对抗从而大力推进环境对策的法律、以及相关实施机构。在这一过程中，期待中央政府和地方政府的领导发挥强有力的领率作用。日本每年都会制定或修改几部环境法，与此同时，环境行政机构的权限也在逐步得到强化。推动政府或企业的措施之际，研究人员、环境NGO、媒体也在发挥着积极的作用。

在今天，很多企业已经认识到切实采取环境措施从经济的角度上来讲也是合理的。日本研究人员分析指出，在日本全国范围内，就二氧化硫引起的大气污染而言，不采取对策带来的损失要高出采取对策所需费用的十倍。也就是说，如果事先采取对策，整个社会用十分之一的费用就能解决问题。

企业响应政府的相关限制规定，围绕工厂或汽车的大气污染对策投入大量资金，推进研发并实现了技术革新。以汽车尾气限制为例，日本政府先于美国实施了十分严格的尾气管制。通过日本汽车企业技术人员的不懈努力，在世界范围内首次研发成功尾气排放性能良好的引擎。此后，环境性能卓越的日本汽车进入世界市场并获得成功。

今后，在大气污染、气候变暖等全球规模的环境问题不断加剧的大背景下，为珍惜有限的资源、保护环境，实现可持续发展，除了在全球范围内加强环境管制，我们别无选择。如果加强管制是大势所趋，那么能够在第一时间认清这一趋势，开发出能够应对绿色型、低碳型、循环型社会的产品或服务，并以低廉的价格出售，这样的企业应该能在世界市场上占得大量份额。